21世紀(jì)經(jīng)濟報道 趙娜 上海報道
政府投資基金在經(jīng)歷十余年的快速擴張后，正迎來一場從“規(guī)模驅(qū)動”走向“質(zhì)量驅(qū)動”的深刻轉(zhuǎn)型。
過去的十多年里，為了撬動社會資本、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，各地密集的設(shè)立政府投資基金，成為培育新興產(chǎn)業(yè)和帶動區(qū)域經(jīng)濟的重要力量。然而，伴隨規(guī)模急速擴張而來的，還有一系列結(jié)構(gòu)性矛盾：基金設(shè)立數(shù)量過多、投向趨同、資金運作效率不高，這些問題日益凸顯。
調(diào)整的信號已經(jīng)明確釋放。今年初出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2025〕1號，以下簡稱“國辦1號文”），開啟政府投資基金“1+N”制度體系構(gòu)建，為未來發(fā)展校準(zhǔn)了航向；7月底，國家發(fā)改委向社會公開征求《政府投資基金布局規(guī)劃和投向工作指引》（以下簡稱《工作指引》）和《加強政府投資基金投向指導(dǎo)評價管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）意見，進一步細(xì)化投向原則和考核機制，使政策的航向校準(zhǔn)更具操作性。
政策組合的落地意味著，自上而下的制度鏈條正在形成。從頂層設(shè)計到執(zhí)行細(xì)則，正在加強政府投資基金作為長期資本、耐心資本的定位，發(fā)揮跨周期和逆周期調(diào)節(jié)作用，增強投資延續(xù)性。
事實上近年來，我國股權(quán)投資活躍地區(qū)的政府投資基金已有諸多創(chuàng)新舉措。在政策制度層面，多地通過取消注冊地限制、降低返投比例、推行接續(xù)投資等舉措，著力提升引導(dǎo)基金的規(guī)范化和專業(yè)化水平；在運作模式層面，產(chǎn)業(yè)投資類基金更多由地方國資直接投向重點項目，而創(chuàng)業(yè)投資類基金則普遍采取母子基金架構(gòu)，以放大財政資金的撬動效應(yīng)。
一位早期科技類VC基金合伙人告訴記者，隨著政府投資基金市場化運作、專業(yè)化管理逐步落到實處，基金管理人（GP）將更有動力在專業(yè)化與市場化之間找到清晰定位，例如依托產(chǎn)業(yè)資源、深耕區(qū)域優(yōu)勢或?qū)Ｗ⑻囟òl(fā)展階段。
從粗放到深耕：政府投資基金的航向校準(zhǔn)
對于政府投資基金的發(fā)展現(xiàn)狀，可以從兩組數(shù)據(jù)中看到。
據(jù)CVSource投中數(shù)據(jù)，截至2024年末，我國政府投資基金累計數(shù)量已達(dá)1627只，規(guī)模達(dá)3.35萬億，其中華東地區(qū)在累計數(shù)量和規(guī)模上均顯著領(lǐng)先。
另據(jù)執(zhí)中ZERONE統(tǒng)計，2025年上半年機構(gòu)LP在認(rèn)繳出資金額方面出現(xiàn)近5年內(nèi)的首次提升，逆轉(zhuǎn)了自2020年起連年下降的趨勢。各類出資方之中，包含政府引導(dǎo)基金及地方國資在內(nèi)的政府資金占比從40.8%飆升至68.3%。其中，共有178只政府引導(dǎo)基金出資307筆，共出資金額2881億元，同比2024年上半年增長151%。
也不應(yīng)回避的是，政府投資基金在推動產(chǎn)業(yè)升級和資本集聚中發(fā)揮了重要作用，但也部分存在盲目追逐熱點的情況，導(dǎo)致一定程度的同質(zhì)化競爭和低效擴張。從這一角度看，新一輪政策有望帶來一定程度的修正。
9月11日，LP投顧創(chuàng)始人國立波撰文提出對“創(chuàng)投行業(yè)面臨的三大結(jié)構(gòu)性矛盾”的觀察，即LP結(jié)構(gòu)失衡、GP發(fā)展同質(zhì)化和基金流動性匱乏。他就優(yōu)化LP生態(tài)提出建議，“要讓國資LP更好地發(fā)揮‘耐心資本’和‘戰(zhàn)略資本’的作用，同時遵循市場規(guī)律，需要在機制體制上進行優(yōu)化。”
在他看來，國資LP基金管理可以在四個方面進行優(yōu)化提升：第一，明確功能定位與考核導(dǎo)向；第二，優(yōu)化返投機制，提升靈活性；第三，堅持市場化運作，減少行政干預(yù)；第四，建立健全容錯糾錯與激勵約束機制；第五，加強專業(yè)化團隊建設(shè)與能力提升。
7月30日，國家發(fā)展改革委發(fā)布的《工作指引》和《管理辦法》中，《工作指引》提出設(shè)立政府投資基金要落實建設(shè)全國統(tǒng)一大市場部署要求，不以招商引資為目的，鼓勵降低或取消返投比例；《管理辦法》將“促進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)情況”和“發(fā)揮長期資本、耐心資本作用情況”分別作為指標(biāo)體系體系中的二級指標(biāo)之一，兩項在總分值中的權(quán)重各均達(dá)到10%。
LP投顧團隊表示，細(xì)看評價體系的具體指標(biāo)可以發(fā)現(xiàn)，它將宏觀政策目標(biāo)翻譯成了可量化、可執(zhí)行的KPI。新規(guī)中明確對基金存續(xù)期超過10年的給予加分，對投資早期項目的基金在考核IRR時給予優(yōu)待，是國家層面將“耐心資本”理念制度化的戰(zhàn)略體現(xiàn)。
值得關(guān)注的還有《工作指引》和《管理辦法》對國家級基金和地方基金戰(zhàn)略定位與核心使命的明確。
《工作指引》所稱國家級基金指經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、中央各部門及其直屬機構(gòu)出資設(shè)立的政府投資基金，地方基金指省級及以下政府或所屬部門、直屬機構(gòu)政府出資設(shè)立的政府投資基金。并提出，地方基金要找準(zhǔn)定位，在省級政府統(tǒng)籌管理下綜合考慮本地區(qū)財力、產(chǎn)業(yè)資源基礎(chǔ)、債務(wù)風(fēng)險等情況，因地制宜選擇投資領(lǐng)域。
LP投顧團隊認(rèn)為，新規(guī)通過明確各自的能力范圍，將能促使地方政府從追逐熱點轉(zhuǎn)向挖掘稟賦，進行更深層次的區(qū)域比較優(yōu)勢戰(zhàn)略思考。同時，《工作指引》鼓勵國家級基金與地方基金聯(lián)動，通過設(shè)立子基金等方式形成資金合力，體現(xiàn)了“全國一盤棋”的協(xié)同思路。
長三角樣本：地方基金的制度探索與實踐
記者在近期的走訪中發(fā)現(xiàn)，長三角三省一市在政府投資基金管理方面不斷探索創(chuàng)新，行業(yè)正從“粗放式擴張”邁向“精耕細(xì)作”。
作為我國最具創(chuàng)新活力的區(qū)域之一，江浙滬皖的政府投資基金都在大力探索著頗具特色的發(fā)展路徑。一方面，通過省、市、區(qū)多級聯(lián)動，因地制宜支持優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色賽道，形成了政策與資本的合力；另一方面，推動基金管理機構(gòu)更多發(fā)揮“創(chuàng)新要素連接器”的作用，在資金引入之外，還通過鏈接技術(shù)、人才與市場，搭建起覆蓋研發(fā)、應(yīng)用到產(chǎn)業(yè)化的產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，從而不斷激發(fā)區(qū)域創(chuàng)新活力。
值得注意的是，延長基金存續(xù)期已成為各地政府投資基金的共識，為硬科技等需要耐心資本的領(lǐng)域提供著堅實支撐。同時，面對股權(quán)投資退出難題，各地?zé)o不在積極探索發(fā)展并購基金和S基金，以盤活存量、暢通股權(quán)投資的募投管退循環(huán)。
整體來看，這些政府投資基金正通過政策引導(dǎo)與市場機制的結(jié)合，逐步塑造出兼具韌性與活力的創(chuàng)新資本體系。
值得注意的還有多方聯(lián)動推進創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)。比如，浙江提出推廣使用全省政府投資基金“一張網(wǎng)”管理平臺，打通項目庫、專家?guī)臁C構(gòu)庫，推動政府投資基金與國有企業(yè)基金協(xié)同聯(lián)動，實現(xiàn)資源信息共享共用。
有國資背景的受訪者表示，“國辦1號文”和發(fā)展改革委征求意見的深遠(yuǎn)意義之一在于引導(dǎo)政府投資基金走出低水平競爭。曾經(jīng)依靠財政補貼和返投要求搶項目的做法將逐漸退場，取而代之的是更強調(diào)與區(qū)域戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)契合的高質(zhì)量發(fā)展邏輯。
在子基金遴選工作中，如今地方政府更加看重GP的產(chǎn)業(yè)深耕能力和項目儲備質(zhì)量，將能否引入產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)、助力搭建產(chǎn)業(yè)生態(tài)作為重要考量之一。與此同時，政策層面對長期資本和風(fēng)險容忍度的重視，有望使得存量基金獲得更多延期和容錯空間。
隨著一系列支持政策逐步落地并發(fā)揮效力，股權(quán)投資行業(yè)也將以市場化、專業(yè)化為方向加速優(yōu)勝劣汰，從而改變“大而不強、多而不優(yōu)”的格局，真正邁向高質(zhì)量發(fā)展新階段。
正如前述科技創(chuàng)投機構(gòu)的合伙人所言，如果GP不能及時調(diào)整戰(zhàn)略方向、優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)和盈利模式，就難以在競爭中長期生存。這種壓力，正在成為行業(yè)走向高質(zhì)量發(fā)展的重要驅(qū)動力。
